Neue EU-Tabakprodukt-Richtlinie

Der Deutsche Bundestag hat am 25.02.2016 das neue Tabakerzeugnisgesetz beschlossen. Damit dürfen seit dem 20. Mai 2016 nur noch Zigaretten und Feinschnitterzeugnisse mit großflächigen Schockbildern auf der Verpackung hergestellt werden. Die beiden führenden Verbände der Tabakwirtschaft DZV und VdR hatten bis zuletzt um eine Fristverlängerung um ein Jahr im Interesse der deutschen Werksstandorte gekämpft. Ein Gutachten des Instituts für Drucktechnik der Hochschule für Technik, Wirtschaft und Kultur Leipzig (HTWK Leipzig) hatte wissenschaftlich nachgewiesen, dass die Produktionsumstellung innerhalb weniger Wochen bis zum 20. Mai 2016 technisch nicht für alle Hersteller möglich ist. Die Regierungskoalition aus CDU/CSU und SPD hatte zuvor im federführenden Landwirtschaftsausschuss des Bundestages eine Änderung des Gesetzentwurfs abgelehnt.

Das neue Gesetz wird zu erheblichen Marktverzerrungen und zum Verlust von vielen Arbeitsplätzen bei einigen deutschen Herstellern führen. Es steht zu befürchten, dass das Gesetz zugunsten eines multinationalen Marktführers zum Nachteil aller anderen, insbesondere der kleinen und mittelständischen deutschen Hersteller wird. Insbesondere für den Mittelstand stellt die Nichtgewährung einer ausreichenden Übergangsfrist eine existenzielle Bedrohung dar. Der multinationale Konzern Philip Morris hatte plötzlich und überraschend im Dezember 2015 als einziger Hersteller eine Fristverlängerung in Deutschland abgelehnt.

Besonders augenscheinlich wurde die Benachteiligung der deutschen Produktionsstandorte im europäischen Binnenmarkt durch Fristverlängerungen in Polen und Rumänien. Die polnische Regierung hatte eine Verlängerung der Produktionsumstellungsfrist bis zum Februar 2017 beschlossen, ebenso in Rumänien. Damit haben beide EU-Mitgliedstaaten ihren Herstellern ausreichende technische Umsetzungsfristen eingeräumt und ihre heimische Industrie vor Wettbewerbsnachteilen geschützt. In beiden osteuropäischen Staaten hat sich auch Philip Morris bis zuletzt für eine Fristverlängerung eingesetzt.

Auch der Bundesrat hatte sich für eine Fristverlängerung stark gemacht und insbesondere im Interesse der mittelständischen Tabakunternehmen Änderungen am Gesetzentwurf verlangt. Der Beschluss des Bundestages überging auch die Forderung des Bundesrates, die nicht 1:1 umgesetzte Übergangsfrist bis 2020 für ein Verbot von Mentholzigaretten zu korrigieren. Somit wurden im Widerspruch zu den Vorgaben der EU-Richtlinie verschiedene Arten der Mentholzigaretten bereits mit Inkrafttreten des Umsetzungsgesetzes verboten. Ebenfalls unberücksichtigt blieb die Kritik der Bundesländer an der Beschneidung ihrer föderalen Mitwirkungsrechte durch das Gesetz.

Die Richtlinie (2001/37/EG) regelt die „Herstellung, Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen“, z. B. die Gestaltung der Warnhinweise, die Offenlegung von Zusatzstoffen und das Verbot von bestimmten Produktbezeichnungen wie „Mild“ oder „Light“. Diese Richtlinie wurde 2001 vom Europäischen Parlament und dem Rat verabschiedet und 2002 in Deutschland umgesetzt.

Artikel 11 der Richtlinie legt fest, dass die Kommission in der Regel alle zwei Jahre einen Bericht über die Anwendung der Richtlinie vorlegen soll. Nach zwei Berichten in den Jahren 2005 und 2007 hat sich die Kommission entschlossen, die Tabakprodukt-Richtlinie zu überarbeiten und eine sogenannte Folgenabschätzung („impact assessment“) möglicher Änderungen gestartet.

Teil dieser Folgenabschätzung war eine Online-Konsultation von EU-Bürgern und Interessenvertretern aus Wirtschaft, Nichtregierungsorganisationen und Behörden, die vom 24. September bis zum 17. Dezember 2010 stattfand. Die Europäische Kommission machte deutlich, dass sie die Meinungen und Informationen aus der öffentlichen Konsultation berücksichtigen wolle.

Im Juli 2011 lagen die Ergebnisse der Konsultation vor: Insgesamt wurden 85.513 Einwendungen eingereicht - noch nie wurde eine vergleichbar hohe Zahl erreicht. 96 Prozent der Einwendungen kamen von EU-Bürgern, was ein klares Zeichen für das starke öffentliche Interesse an dem Thema ist.

Die meisten Eingaben von EU-Bürgern richteten sich gegen die neuen Regulierungsvorschläge. Viele Bürger bezweifelten, dass die Einführung von Einheitspackungen und Bildwarnhinweisen Jugendliche vom Rauchen abhielte oder die Verbreitung des Rauchens eindämmen würde. Sie sahen eher die Gefahr, dass der illegale Handel erleichtert würde.

Am 19. Dezember 2012 präsentierte die Europäische Kommission ihren Vorschlag für eine neue Richtlinie. Ende 2013 erfolgte die politische Einigung über die neue Richtlinie zwischen den Mitgliedstaaten der EU und den Abgeordneten des Europäischen Parlaments. Die formelle Verabschiedung erfolgte am 26. Februar 2014 im Europäischen Parlament bzw. am 14. März 2014 durch die Mitgliedstaaten im EU-Ministerrat. Nach Veröffentlichung der Richtlinie im Amtsblatt der EU und ihrem Inkrafttreten zwanzig Tage später müssen die Mitgliedstaaten die geänderten Bestimmungen innerhalb einer Frist von 24 Monaten in nationales Recht umsetzen.

Die am 19. Mai 2014 in Kraft getretene neue EU-Tabakproduktrichtlinie (TPD) sieht eine Verschärfung der Regelungen zur Herstellung, Präsentation und dem Verkauf von Tabakwaren vor. Diese Richtlinie muss bis zum Mai 2016 in nationales Recht umgesetzt werden.

Für die hiesige Tabakwirtschaft scheinen die schlimmsten Befürchtungen einzutreten. Die kürzlich veröffentlichten Regelungsvorschläge des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft zur Umsetzung der von der EU beschlossenen Tabakproduktrichtlinie in nationales Recht sehen erhebliche Verschärfungen für die gesamte Branche vor. Die Bundesregierung will weit über die EU-Richtlinie hinausgehen und plant entgegen dem Koalitionsvertrag keine 1:1-Umsetzung. Statt der von der EU vorgesehenen Produktregulierung droht eine tiefgreifende Marktregulierung. Die bisherigen Vorschläge sind daher auf harsche Kritik von Mittelstand, Industrie und Gewerkschaftsvertretern gestoßen.
Das eigentliche Ziel, dass Konsumenten signifikant weniger rauchen, wird weit verfehlt. Stattdessen stehen mehr als 100.000 Arbeitsplätze in Deutschland auf dem Spiel, sprudelnde Steuereinnahmen werden ignoriert und zahlreiche kleinere Unternehmen werden an den Rand der Existenzvernichtung gedrängt.

Neben zahlreichen Verschärfungen stellen fünf Kernpunkte die schwerwiegendsten Herausforderungen für die Branche dar:

Produktionsstillstand mangels Übergangsfristen
Eine Umstellung der Produktionsanlagen zum 20. Mai 2016 stellte eine erhebliche Herausforderung für die Unternehmen dar. Die notwendigen gesetzeskonformen Umstellungen in der Produktion und im Handel geschehen nicht von heute auf morgen. Dies konstatierte auch ein vom Deutschen Zigarettenverband beauftragtes Technisches Gutachten der HTWK Leipzig. Für die drucktechnische Umsetzung für Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen werden mindestens 15 Monate, für die Umstellung der Verpackungsmaschinerie für Tabak zum Selbstdrehen mindestens 20 Monate benötigt. Was für andere Branchen undenkbar wäre, ist für die heimische Tabakindustrie ein absurdes und fatales Szenario: Stillstand in den Produktionsstandorten wegen fehlender Rechtssicherheit und mangelnder Übergangsfristen.

Verbot von Menthol
Im nationalen Alleingang sollen Zigaretten mit Mentholgeschmack nicht erst ab 2020 sondern bereits ab Mai 2016 verboten werden. Während Polen sogar gegen das Mentholverbot vor dem Europäischen Gerichtshof klagt, will man in Deutschland auf die vierjährige Übergangsfrist verzichten. Im europäischen Binnenmarkt kommt dies einer Einladung gleich, Tabakprodukte im Ausland zu kaufen und die dortige Tabaksteuer statt der deutschen zu bezahlen – ein wirtschafts- und fiskalpolitischer Irrweg. Einbußen für Industrie und Handel und ein Verlust bei den Steuereinnahmen werden die Folge sein. Dem deutschen Fiskus entgehen allein dadurch Steuereinnahmen von bis zu 1,8 Mrd. Euro.

Willkürliche Verbotskultur bei Zusatzstoffen
Darüber hinaus sind zahlreiche Verbote bestimmter Inhaltsstoffe wissenschaftlich nicht nachvollziehbar und willkürlich. Innerhalb kürzester Zeit sollen Rezepturen eines Großteils der Tabakprodukte umgestellt werden. Dies wirkt der ohnehin schier unmöglichen fristgerechten Produktionsumstellung zusätzlich entgegen. Hieß es im Thesenpapier der CDU zur Europawahl noch „Vielfalt statt Einheitsbrei...“ droht dem Mittelstand nun der Verlust seiner Produktvielfalt. Tür und Tor für Einheitsprodukte sind geöffnet.
Nebensächlich scheint auch die Tatsache zu sein, das die hierzulande ansässigen Werke zwei Drittel ihrer Gesamtproduktion für den Export herstellen und Deutschland damit Exportweltmeister ist. Denn unverständlich ist auch die Streichung der bisher gültigen Ausfuhrregelungen des Vorläufigen Tabakgesetzes. Leichtfertig werden tausende Arbeitsplätze in den deutschen Werksstandorten aufs Spiel gesetzt.

Bildwarnhinweise für Pfeifentabake, Zigarren und Zigarillos
Wurde der Mittelstand im Koalitionsvertrag noch als innovationsstarker Beschäftigungsmotor für Deutschland besonders herausgehoben, offenbart die politische Herangehensweise genau das Gegenteil. Mit der Argumentation eines verbesserten Jugendschutzes sieht die vorgesehene Regulierung künftig auch Bildwarnhinweise über die Zigarette hinaus vor. Aus Sicht der mittelständischen Hersteller ist das unter wirtschaftlichen Aspekten nicht umsetzbar, die Folge wird eine eingeschränkte Produkt- und Angebotsvielfalt sein. Zudem nicht zielführend, zumal Pfeifentabake, Zigarren und Zigarillos überwiegend und unbestritten von älteren Zielgruppen konsumiert werden.

Kommunikation mit dem Konsumenten unerwünscht
Getrieben vom Gesundheitswahn will die Politik endgültig ein umfassendes Werbeverbot für alle Tabakprodukte. Plakat- und Kinowerbung sowie die kostenlose Abgabe von Produkten an Erwachsene als einzig noch verbliebene Werbeformen wären damit nicht mehr zulässig. Grundregeln der sozialen Marktwirtschaft werden bewusst verletzt. Hersteller legaler Produkte könnten hierzulande nicht mehr mit ihren Kunden kommunizieren und für ein an Erwachsene frei verkäufliches Produkt werben.
Das Verbot von Plakat- und Kinowerbung sowie die versteckten zusätzlichen Kommunikationsverbote wirken auch wirtschaftsfeindlich: Der Fachverband Außenwerbung e.V. beziffert den durch ein derartiges Werbeverbot für Tabakprodukte eintretenden unmittelbaren Schaden auf ca. 250 Mio. Euro pro Jahr.

Aus Sicht der deutschen Tabakwirtschaft sind die Pläne der Bundesregierung eine unverhältnismäßige und unnötige Belastung für Industrie, Handel und auch den Staat. Eine ganze Branche fordert daher die zwingend nötige 1:1-Umsetzung der EU-Richtlinie und eine Fristenverlängerung.

Beschränkung der Möglichkeiten der Produktbeschreibung sowie der Aufmachung und des Inhalts der Packung

Neu: Bei der Kennzeichnung der Packung und des Tabakerzeugnisses selbst werden Elemente und Merkmale verboten, die sich etwa auf Aromastoffe, Geschmack oder die Produktqualität (z.B. „ohne Zusatzstoffe“) beziehen. Dies kann Namen, Zeichen oder Texte betreffen. Zigarettenpackungen müssen quaderförmig sein und dürfen mit Ausnahme des Klappdeckels bzw. der Klappschachtel-Öffnung nicht wiederverschließbar sein.

Bisherige Regelung: Nach geltendem Rechtsrahmen dürfen keine Bezeichnungen auf Packungen verwendet werden, die den Eindruck erwecken, dass ein bestimmtes Tabakerzeugnis weniger schädlich als andere sei (dies betrifft z.B. die Begriffe „mild“ oder „light“).

Auswirkungen: Die weitgehende Standardisierung in Verbindung mit den großflächigen Warnhinweisen lässt eine ausreichende Differenzierung der Produkte im Wettbewerb und die Vermarktung von Neuheiten (dies betrifft auch risikoreduzierte Produkte) nicht mehr zu. Es steht zu befürchten, dass der Kampf um Marktanteile künftig vorwiegend über den Preis erfolgt.

Vergrößerung gesundheitsbezogener Warnhinweise

Neu: Alle Zigaretten- und Feinschnittpackungen werden einen kombinierten Warnhinweis (bestehend aus einem Bild und einem Text) auf 65 Prozent der beiden Hauptdarstellungsflächen der Packung tragen, der an die Oberkante der Packung grenzt. Hinzu kommen zwei Textwarnhinweise, die jeweils 50 Prozent der Packungsseitenflächen einnehmen müssen.

Bisherige Regelung: Gegenwärtig müssen auf einer Zigarettenpackung in Deutschland zwei Textwarnhinweise auf 30 Prozent der Vorder- bzw. 40 Prozent der Rückseite abgebildet werden. Die Entscheidung über die Verwendung von Bildwarnhinweisen obliegt allein den EU-Mitgliedstaaten.

Auswirkungen: In Verbindung mit der Verpflichtung zum Aufdruck eines Sicherheitsmerkmals, Identifizierungs- und EAN-Code und des Steuerzeichens verbliebe den Herstellern insgesamt deutlich weniger als die Hälfte der Verpackungsfläche für individuelle Gestaltungselemente zur Differenzierung der Produkte im Wettbewerb.

Verbot charakteristischer Aromen

Neu: Zigaretten und Feinschnitttabak mit einem charakteristischen, vom Tabak unterscheidbaren Aroma werden verboten. Dies wird in erster Linie mit Menthol versetzte Erzeugnisse betreffen.

Bisherige Regelung: Die Regulierung von Zusatzstoffen ist bislang in der EU nicht harmonisiert. Die Verwendung von Menthol als Tabakzusatzstoff ist in keinem Mitgliedstaat oder einem anderen Staat auf der Welt untersagt.

Auswirkungen: Mentholisierte Zigaretten werden verboten. Diese haben in Deutschland einen Marktanteil von 2,7 Prozent und tragen rund 490 Mio. Euro zum Steueraufkommen bei.

Rückverfolgbarkeit und Sicherheitsmerkmale

Neu: Durch ein Rückverfolgungssystem und Sicherheitsmerkmale für Verpackungen soll der illegale Handel mit Tabakprodukten in der EU eingedämmt werden.

Bisherige Regelung: Trotz einer seit 2001 bestehenden Regelungskompetenz ist die EU-Kommission bislang untätig geblieben. Durch die Verabschiedung eines internationalen Protokollvertrags besteht nun eine Verpflichtung der EU-Mitgliedstaaten zur Implementierung eines Systems.

Auswirkungen: Legalen Herstellern und Händlern von Tabakprodukten entstehen hohe Kosten (durch die Anschaffung teurer Soft- und Hardwarelösungen für die gesamte Lieferkette) und bürokratische Belastungen (Verwaltung von hunderten Milliarden Datensätzen pro Jahr). Kriminelle Hersteller von illegalen bzw. gefälschten Zigaretten werden sich natürlich nicht an diese Anforderungen halten – deswegen ist keine Eindämmung des Schwarzhandels zu erwarten. Zugleich gehen die Vorgaben der EU deutlich über die Verpflichtungen des internationalen Protokollvertrags hinaus. Es ist unsicher, ob das zukünftige EU-System kompatibel zu den Rückverfolgungssystemen der übrigen Vertragsstaaten sein wird. Im Jahr 2013 war etwa jede fünfte in Deutschland gerauchte Zigarette nicht hierzulande versteuert.

Delegierte Rechtsakte

Neu: In einer Vielzahl von Artikeln erhält die EU-Kommission die Befugnis zum Erlass sogenannter delegierter Rechtsakte. Die EU-Kommission kann die allgemeinen Regelungen der Richtlinie durch konkrete Verordnungen ergänzen bzw. an neue Entwicklungen anpassen – ohne die demokratisch legitimierten Abgeordneten des Europäischen Parlaments und die Regierungen der Mitgliedstaaten vorab konsultieren zu müssen.

Bisherige Regelung: Gegenwärtig ist die Regelungskompetenz der EU-Kommission auf die Anpassung von Messverfahren, die Inhalte der Warnhinweise und die Kennzeichnung zum Zweck der Identifizierung und Rückverfolgbarkeit von Tabakerzeugnissen beschränkt. Die Regierungen der Mitgliedstaaten müssen hierbei in die Entscheidungen einbezogen werden.

Auswirkungen: Die EU-Kommission hat z. B. die Befugnis, den Grenzwert für den Nikotingehalt in Zigaretten anzupassen und sogar auf „Null“ abzusenken (s. Art. 3 Abs. 2). Dies hätte das Verbot des gesamten legalen Zigarettenmarkts in der EU zur Folge.

Die Mitgliedsunternehmen des Deutschen Zigarettenverbandes (DZV) vertreten weiterhin die Position, dass die neue Richtlinie das Ziel einer sinnvollen, verhältnismäßigen und wissenschaftlich fundierten Regulierung der Tabakbranche verfehlt. Die neue TPD greift massiv in die Rechte von Unternehmen zur Vermarktung eines legalen Produktes ein und bevormundet den Verbraucher in bislang nicht dagewesener Weise – ohne dabei einen höheren Gesundheitsschutz, geschweige denn ein besseres Funktionieren des EU-Binnenmarktes, zu erreichen.

 

Produkt- und Verpackungsstandardisierung

Es existiert kein überzeugend belegter Wirkungszusammenhang zwischen Verpackungs- und Produktgestaltung und der Entscheidung von Nichtrauchern, mit dem Rauchen zu beginnen, bzw. von Konsumenten, das Rauchen aufzugeben. Darüber hinaus ist insbesondere die Vorschrift des Art. 12 (Produktbeschreibung) zu unbestimmt und weitgehend, so dass praktisch alle werblichen Gestaltungselemente auf der Packung verboten werden könnten. Dies verstieße gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Eine Eurobarometer-Umfrage von 2012 zeigte eindeutig, dass die überwältigende Mehrheit der EU-Bürger, die Merkmale und Elemente der Produkt- und Packungsgestaltung nicht mit weniger schädlichen Zigaretten assoziiert. Lediglich sieben Prozent der Befragten halten Zigaretten mit Markennamen, die Begriffe wie „Silver“ oder „Blue“ enthalten, für weniger schädlich. Slim-Zigaretten oder Zigaretten in einer hellen Packung beurteilen ganze fünf Prozent als weniger schädlich. Nur ein Prozent der EU-Bürger stellt einen dementsprechenden Zusammenhang zum Packungsformat bzw. zur Packungstextur her. Überhaupt bekunden lediglich drei Prozent der befragten Raucher, dass die Verpackungsgestaltung Einfluss auf ihre Entscheidung gehabt habe, mit dem Rauchen zu beginnen.

Die Verpackung dient den Herstellern als ein zentrales Instrument zur Differenzierung ihrer Produkte im Wettbewerb und zur Vermarktung von Produktneuheiten. Die massive Einschränkung der Nutzung von geschützten Marken- und Designrechten in Verbindung mit den vergrößerten Warnhinweisen würde die Unterscheidung der Markenprodukte erschweren. Produktinnovation könnten sich damit nicht mehr auf dem Markt durchsetzen.

Es bestünde die konkrete Gefahr, dass der Preis zum primären Differenzierungsmerkmal im Wettbewerb würde. Der Margenverlust aufgrund einer Verbilligung von Tabakwaren hätte insbesondere für mittelständische Hersteller und den Facheinzelhandel gravierende Folgen bis hin zur Betriebsaufgabe.

Für alle Hersteller gleichermaßen gilt, dass eine verschärfte Produkt- und Packungsstandardisierung eine Veränderung des Produktionsablaufs erfordert. Allein das Verbot von Slim-Zigaretten, das knapp ein Prozent des deutschen Gesamtmarktes für Fabrikzigaretten (rund 800 Mio. Stück, Steueraufkommen von rund 122 Mio. Euro; Zahlen von 2011) beträfe, hätte zur Folge, dass gesonderte Fertigungsstraßen zur Produktion und Verpackung dieser Zigaretten nutz- und damit wertlos würden.

In Verbindung mit dem zunehmenden Kostendruck träfe diese Entwicklung auch die zahlreichen Zulieferbetriebe wie z. B. die Maschinenhersteller, die Druckindustrie und die Hersteller von Druckfarben sowie die Faltschachtelindustrie.

Angesichts der fehlenden Möglichkeiten zur Vermarktung von Produktinnovationen ist absehbar, dass von Seiten der Hersteller und Zulieferer zudem der Aufwand für Produkt- und Packungsentwicklungen zurückgefahren werden würde – dies beträfe zwangsläufig auch die Forschung und Entwicklung zu risikoreduzierten Produkten.

Profiteur einer Produkt- und Packungsstandardisierung und des einhergehenden vereinfachten Produktionsablaufs wäre hingegen die Organisierte Kriminalität, da gefälschte Tabakerzeugnisse unter diesen Voraussetzungen einfacher herzustellen wären.

Einführung von Bildwarnhinweisen, Vergrößerung der Warnhinweise

Die Bebilderung und Vergrößerung der Warnhinweise – in Verbindung mit der Verpflichtung zum Aufdruck eines Sicherheitsmerkmals, Identifizierungscodes und des Steuerzeichens – hat zur Folge, dass insgesamt etwa 20 Prozent der Verpackungsfläche für individuelle Gestaltungselemente verbleiben. Eine Differenzierung von anderen Marken im Wettbewerb ist auf diese Weise nicht mehr möglich, womit nach Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil in Rs. C-491/01) und des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG E 95, 173) ein Eingriff in verfassungsrechtlich geschützte Eigentums- und Markenrechte vorläge. Auch aus Art. 11 des WHO Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (FCTC) lässt sich weder die Verpflichtung zu einer exzessiven Vergrößerung noch zur Einführung von kombinierten Warnhinweisen ableiten.

Unterschiedliche Vorschriften zur Verpackungsgestaltung in den einzelnen EU-Staatenwürden auch nicht zu Hindernissen für das Funktionieren des Binnenmarktes führen, regelt doch die geltende EU-Tabakprodukt-Richtlinie bereits die Voraussetzungen für die Verwendung der Bildwarnhinweise. Eine Verpflichtung zur Verwendung von kombinierten Warnhinweisen in allen EU-Mitgliedstaaten ist angesichts dieser bestehenden Harmonisierungsvorgaben weder geeignet noch erforderlich, um einer Gefahr divergierender Rechtsentwicklungen zu begegnen und widerspricht zudem dem Subsidiaritätsprinzip.

Die verbesserte Wirksamkeit von kombinierten Warnhinweisen gegenüber Textwarnhinweisen konnte die EU-Kommission bisher nicht belegen. 1 Die Gesundheitsrisiken des Rauchens sind allgemein bekannt. 2  Große „Schockbilder“ auf Zigarettenpackungen tragen jedoch nicht zu einer sachlichen und objektiven Informationsvermittlung bei und diskriminieren das legale Produkt und seine erwachsenen Konsumenten.

Die bislang auf zehn Prozent einer Packungsschmalseite abgedruckten TNCO-Werte (Teer-, Nikotin- und Kohlenmonoxidgehalte) hält die Kommission für irreführend und möchte sie durch Textwarnhinweise ersetzen, die jeweils 50 Prozent der beiden Packungsschmalseiten  bedecken. Die TNCO-Werte geben zwar nicht die von einem Raucher tatsächlich inhalierte Menge an Rauchinhaltstoffen wieder, sie liefern Verbrauchern und Regulierungsbehörden aber immerhin vergleichbare Informationen auf Basis von international anerkannten Standards, um eine relative Rangfolge zwischen Zigaretten und Zigarettenmarken unter definierten Bedingungen zu erhalten. Sie geben nicht die von einem Raucher tatsächlich inhalierte Menge an Rauchinhaltstoffen wieder. Auch wenn diese Angaben tatsächlich als irreführend wahrgenommen werden sollten 3, ist der Vorschlag der EU-Kommission nicht nachvollziehbar, diese durch großflächige Textwarnhinweise auf beiden Schmalseiten zu ersetzen – ergänzend zur Verpflichtung zum Aufdruck eines Sicherheitsmerkmals, Identifizierungscodes und des Steuerzeichens. Die am Verkaufsort jederzeit sichtbare Hauptdarstellungsfläche der Packung erscheint als angemessenere Möglichkeit, Informationen über die Gesundheitsrisiken des Rauchens bereitzustellen.

1 In den USA wurde der Tabakaufsichtsbehörde FDA durch ein ablehnendes Gerichtsurteil zur Einführung von kombinierten Warnhinweisen ebenfalls bescheinigt, keinerlei Belege zur Wirksamkeit vorgelegt zu haben: „FDA has not provided a shred of evidence—much less the “substantial evidence” required by the APA—showing that the graphic warnings will “directly advance” its interest in reducing the number of Americans who smoke.” Urteil des United States Court of Appeals, No. 11-5332 v. 24. August 2012.
2 Dies gilt insbesondere auch für Jugendliche. In Deutschland sind 94 Prozent der 12 bis 17jährigen der Auffassung, Zigarettenrauchen sei ziemlich oder sehr gesundheitsschädlich. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung: Drogenaffinität Jugendlicher in der Bundesrepublik Deutschland 2011. Teilband Rauchen, Köln Mai 2012, S. 62.
3 Tatsächlich glauben jedoch 77 Prozent der EU-Bürger gemäß einer Eurobarometer-Umfrage von 2009, dass sämtliche Zigaretten gleichermaßen schädlich seien. Europäische Kommission: Special Eurobarometer 332 „Tobacco“, Brüssel Mai 2010, S. 77.

Verbot von Mentholzigaretten

Der Entwurf der EU-Tabakproduktrichtlinie sieht ein Verbot von Menthol-Zigaretten vor. In Artikel 6 des Entwurfs ist vorgesehen, Tabakerzeugnisse mit einem charakteristischen Aroma zu verbieten. Bei der Definition des Begriffes „charakteristisches Aroma“ wird Menthol explizit aufgeführt. Die Folge hiervon wäre ein komplettes Verbot von Menthol-Zigaretten auf dem Europäischen Markt.

Der Deutsche Zigarettenverband DZV lehnt ein Verbot von Menthol-Zigaretten ab, da es aufgrund des geringen Marktanteils, gerade in Deutschland, unangemessen wäre und wissenschaftlich nicht fundiert ist.

Mit dem Richtlinienentwurf verfolgt die EU-Kommission das Ziel, Zigaretten mit einem fruchtigen, süßen oder ‚bonbonartigen‘ Geschmack/Aroma, die in den letzten Jahren auf dem Markt erschienen sind,  aus Jugendschutzgründen zu verbieten. Obwohl diese Produktkategorie nur einen sehr geringen Marktanteil von weniger als 0,2 Prozent in Europa einnimmt, kann der DZV dieses Ziel nachvollziehen.

Menthol sollte von der Definition „charakteristisches Aroma“ ausgenommen werden, da Menthol-Zigaretten nicht zu der oben genannten Produktkategorie gehören. Sie sind kein Einstiegsprodukt für junge Nichtraucher und nicht mit einem niedrigeren Eintrittsalter in das Rauchen assoziiert. Die Daten unserer Mitgliedsunternehmen zeigen klar, dass Menthol-Zigaretten in Deutschland eher von älteren Rauchern konsumiert werden.

Die Entscheidung der Konsumenten für Menthol-Zigaretten ist kulturell und historisch gewachsen und vornehmlich von individuellen Geschmacksprofilen geprägt. Daher sind die Marktanteile von Menthol-Zigaretten in verschiedenen Ländern Europas sehr unterschiedlich (z.B. England: ca. 7%, Polen: ca. 24%, Finnland: ca. 24%, Griechenland 0,1%). In Deutschland ist der Marktanteil von Menthol-Zigaretten stabil auf einem niedrigen Niveau unter drei Prozent. Die überwiegende Mehrheit der Raucher in Deutschland bevorzugen Nicht-Menthol-Zigaretten.

Auch in den USA mit einem stark etablierten Menthol-Markt (etwa 28-34 Prozent Marktanteil) geht das American Council of Science and Health nicht davon aus, dass Menthol-Zigaretten Einstiegsprodukte für Jugendliche sind. 4 Bei einem weitreichenden Verbot von „charakteristischen Aromen“ in den USA wurde Menthol ausgenommen.

Wenn Menthol den Zigarettenrauch für den Raucher generell angenehmer machen würde, wäre der weltweite Marktanteil von Menthol-Zigaretten größer und die Präferenz zu Menthol-Zigaretten in den unterschiedlichen Ländern weltweit nicht so unterschiedlich ausgeprägt.

Menthol gehört zu den wissenschaftlich am häufigsten untersuchten Tabakzusatzstoffen überhaupt. Die Gesamtheit der wissenschaftlichen Daten lassen nicht den Schluss zu, dass mit dem Konsum von Menthol-Zigaretten eine tiefere Inhalation des Hauptstromrauches oder eine gesteigerte Abhängigkeit im Vergleich zu Nicht-Menthol-Zigaretten verbunden wäre.

Schließlich gibt es auch keinen wissenschaftlichen Beleg dafür, dass das Rauchen von Menthol-Zigaretten mit größeren gesundheitlichen Risiken verbunden ist als das Rauchen von Nicht-Menthol-Zigaretten.

Aus Sicht des DZV sollte ein Verbot oder eine Zulassung eines Zusatzstoffes auf einer umfassenden wissenschaftlichen und für Tabakerzeugnisse relevanten Bewertung mit validen Prüfkriterien basieren und nicht über das Attribut „charakteristisches Aroma“ erfolgen. Dabei sollte im Sinne des Verbraucherschutzes die Frage beantwortet werden, ob ein Zusatzstoff die gesundheitlichen Risiken, die mit dem Rauchen verbunden sind, erhöht.

4 American Council on Science and Health (Spring 2010): “The Mentholation of Cigarettes: A Position Statement of The American Council on Science and Health”, S. 19: „Overall, the evidence [ … ] does not suggest that mentholated cigarettes are associated with any independent reduction in age of starting to smoke (’starter product for youth‘), increase in cigarette consumption or dependency (‚greater addiction potential‘).”

Rückverfolgbarkeit von Tabakprodukten

Der Richtlinienentwurf sieht für den Handel mit Tabakprodukten (zunächst nur Zigaretten und Feinschnitt, nach fünf Jahren auch für sonstige Tabakprodukte) auf allen Verpackungen ein individuelles Erkennungsmerkmal vor, anhand dessen die gesamte Herstellungs- und Lieferkette bis zum letzten Wirtschaftsteilnehmer elektronisch auslesbar sein muss.

Die Rückverfolgbarkeit von Tabakprodukten zur Bekämpfung des illegalen Handels sollte nicht in der Tabakprodukt-Richtlinie geregelt werden. Eine Umsetzung des FCTC-Protokolls zur Bekämpfung des illegalen Handels mit Tabakprodukten muss im Rahmen einer Anpassung der EU-Richtlinie über das allgemeine Verbrauchsteuersystem (2008/118/EG) vollzogen werden. Auf diese Weise wird gewährleistet, dass die Umsetzung in Einklang mit dem bereits bestehenden EMCS-System (Beförderungs- und Kontrollsystem für verbrauchsteuerpflichtige Waren) erfolgt.

In jedem Fall darf eine Regulierung der Rückverfolgbarkeit von Tabakprodukten nur in vollständiger Übereinstimmung mit den Bestimmungen des FCTC-Protokolls erfolgen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass das FCTC-Protokoll gerade im diesem Bereich inhaltlich ganz maßgeblich durch die gemeinsam erarbeiteten Positionen der EU-Mitgliedstaaten bestimmt wurde. Der Richtlinienentwurf sieht entgegen der Protokoll-Vereinbarung z.B. eine Rückverfolgbarkeit der Ware bis auf Ebene des Einzelhandels vor, was ein um das fünffache erhöhtes Datenvolumen in Verbindung mit extrem teuren Soft- und Hardware-Lösungen für die Datenverwaltung zur Folge hätte.

Vor dem Hintergrund, dass die große Mehrheit illegaler Produkte in den Mitgliedstaaten der EU von außerhalb der EU stammt (KPMG Star Report) und sich diese Entwicklung weiter verstärkt, ist der Ansatz der Europäischen Kommission nicht nachvollziehbar. Eine wirksame Bekämpfung des illegalen Handels ist durch ein System zur Rückverfolgung von legalen Tabakproduktren nicht zu erwarten.

Dessen ungeachtet werden die oben skizzierten Anforderungen von den mittelständischen Herstellern von Zigaretten allein nicht realisiert werden können, da sie diese Hersteller administrativ und vor allem finanziell überfordern. Die EU-Kommission stellt in ihrem Bericht zur Folgenabschätzung hierzu auf Seite 108 lediglich fest: „The proposed measure will be more burdensome for smaller operators who will possibly have to build up a tracking and tracing system from scratch.” Es ist unbedingt erforderlich, ein für alle Hersteller gültiges System zu implementieren, dem sich die mittelständischen Hersteller anschließen können.

Anwendung der Delegierten Rechtsakte

Der Richtlinienentwurf sieht vor, dass der EU-Kommission in einer Vielzahl von Bereichen die Befugnis zum Erlass sogenannter delegierten Rechtsakte gemäß Art. 290 AEUV übertragen wird. Dies betrifft u.a. die Festsetzung und Anpassung der Teer-, Nikotin- und Kohlenmonoxidgehalt des Produkts oder eine noch weitergehende Standardisierung der Verpackungen.

Dieser Ansatz der EU-Kommission hätte zur Folge, dass die künftige Tabakprodukt-Richtlinie als Basisrechtsakt in bestimmten Bereichen nur Regelungen allgemeiner Art enthielte und die EU-Kommission im Einzelnen ermächtigt würde, über nachgelagerte Verordnungen die konkreten Regelungsinhalte zu ergänzen. Die Einflussmöglichkeiten des Europäischen Parlaments und des Ministerrats sind bei diesem Verfahren auf ein bloßes Vetorecht innerhalb einer knappen Frist von zwei Monaten beschränkt, was in der politischen Praxis dazu führt, dass nur in den seltensten Fällen von dem Vetorecht Gebrauch gemacht wird. Die EU-Kommission hätte weitgehend freie Hand, ohne gesetzgeberische Mitwirkung und Kontrolle, Regelungen der Tabakprodukt-Richtlinie nach eigenem Ermessen weiter zu bestimmen.

Zwar müssen nach Art. 290 AEUV „wesentliche Aspekte“ eines Bereichs dem Gesetzgebungsakt vorbehalten werden. Allerdings kann im Einzelfall zweifelhaft sein, welche Regelungsinhalte wesentlich bzw. nicht wesentlich sind.

Inhalt, Ausmaß und Zweck der jeweils erteilten Ermächtigungen zum Erlass delegierter Rechtsakte müssen in der zukünftigen Tabakprodukt-Richtlinie eng begrenzt werden. Wesentliche Aspekte, insbesondere Grundrechtseingriffe, müssen in jedem Fall dem Gesetzgeber vorbehalten werden.

Europa

  • Europäische Union: Richtlinie 2014/40/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 03. April 2014 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen und zur Aufhebeung der Richtlinie 2001/37/EG (PDF)
  • EU-Richtlinie 2014/39/EU vom 12. März 2014 zur Änderung der Richtlinie 2012/9/EU hinsichtlich des Zeitpunkts ihrer Umsetzung und der Frist für den Ablauf der Übergangszeit PDF
  • Rand Europe: „Assessing the Impacts of Revising the Tobacco Products Directive“ im Auftrag der Europäischen Kommission v. September 2010. (PDF)
  • Europäische Kommisssion : „Report on the public consultation on the possible revision of the Tobacco Products Directive“  (2001/37/EC) v. Juli 2011 (PDF)
  • Beschluss des Rates 2004/513/EG vom 2. Juli 2004 zum WHO-Rahmenabkommen zur Eindämmung des Tabakkonsums (PDF)
  • Reporting on tobacco Product ingredients. Practical guide vom 31. Mai 2007 (PDF)

Deutschland

  • Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse vom 27. April 2016 (PDF)
  • Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse vom 4. April 2016 (PDF)